• Por Fernando Filártiga
• Abogado

El 24 de setiembre dedicamos esta columna al Presupuesto General de la Nación (PGN) 2019, que se encuentra en estudio en el Congreso. Defendimos el proyecto elaborado por el Ministerio de Hacienda y anunciamos que entre este proyecto y la sanción de la ley “media uno de los (…) debates más complejos de la democracia, donde se conjugan demandas de las reparticiones públicas insatisfechas con sus asignaciones, posiciones de bancadas, pugnas partidarias, ideológicas y hasta visiones de Estado disímiles”. Es lo que ha sucedido entre septiembre y hoy.

El debate continúa, se acalora y pone a prueba el respeto a la Ley 5.098/14 de Responsabilidad Fiscal (LRF). Y mientras, necesidades concretas apuntalan parte del clamor por recursos adicionales (que no existen), la defensa de la LRF puede parecer un argumento técnico, no intuitivo o de segundo orden.

Por ello, nos planteamos: ¿qué hace de la LRF tan importante como para anteponerla a esas necesidades? Definitivamente no el prurito académico o una receta exógena, sino realidades de entre las más concretas que puede experimentar un Estado.

Más que tope al déficit. La ciudadanía informada que lee periódicos, escucha radio o mira televisión sabe de la LRF. Incluso quienes no siguen temas económicos la identifican a fuerza de repetición. En efecto, autoridades económicas y analistas locales pregonan sus virtudes cuando se estudia el PGN de cada ejercicio.

Aun así, a veces nosotros los ciudadanos caemos en el error de equiparar la LRF con un tope de déficit cuando este es solo un aspecto, crucial desde luego, pero uno al fin de una norma que establece más “reglas generales de comportamiento fiscal orientadas a la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas” (Art. 1).

Son reglas muy precisas, entre ellas: (a) la ratificación del principio de equilibrio entre ingresos y gastos públicos de la Ley de Administración Financiera (Art. 3); (b) la programación presupuestaria plurianual orientada a resultados, sin perjuicio de aprobar el PGN de cada ejercicio en forma anual (Arts. 6, 10); (c) la fijación del tope de déficit anual de la Administración Central en 1,5 por ciento/PIB, que en el mediano plazo debe promediar 1 por ciento/PIB y solo en situaciones extraordinarias, previa autorización legislativa a solicitud del Ejecutivo, alcanzar el 3 por ciento/PIB (Arts. 7(1), 10(c), 11); (d) la limitación del incremento anual del gasto corriente del sector público en razón de la inflación y de los aumentos salariales en razón del salario mínimo (art. 7).

Nuestra ley incluso incorpora una norma pragmática, de auténtica Realpolitik, que previene excesos en esos contextos característicos de las elecciones generales y municipales (Art. 9), y demanda el sano ejercicio de actualizar, por lo menos anualmente, el análisis de sostenibilidad de la deuda pública (art. 10(f)) para confirmar que la misma continúa en niveles manejables.

Más que “solo una ley”. La LRF es una ley marco, pues establece reglas para los presupuestos generales de los subsiguientes ejercicios. ¿De dónde, entonces, la batalla de cada año para hacerla valer? Sucede que en el orden de prelación establecido en nuestra Carta Magna (Art. 137), todas las leyes sancionadas por el Congreso (salvo las que aprueban tratados internacionales) tienen igual valor. Entonces, al ser una ley de la misma categoría, el PGN 2019 podría adoptar reglas diferentes a la LRF y primar por ser posterior.

Ante ello, la LRF propone una estrategia ingeniosa. Establece “reglas macrofiscales para la elaboración y aprobación” del PGN de cada año (Art. 7) cuyo incumplimiento, como el de cualquier otro punto de la ley, configura automáticamente mal desempeño de funciones (Art. 13). De esta manera, se busca disuadir y se castiga el quebrantamiento de la LRF desde los estadios iniciales de la creación del PGN.

En estricta lógica, aun en caso de convertirse en ley, un PGN al margen de la regla fiscal sería válido, pero quienes hubiesen contravenido la LRF en el proceso de elaboración y aprobación de tal presupuesto habrían incurrido en falta.

Por supuesto, en su minuto la interpretación del artículo 13 sería problemática con discusiones neobizantinas sobre la eficacia de limitar las atribuciones constitucionales deliberativas del Congreso, pese a que este mismo órgano sancionó la ley.

De allí que el respeto a la LRF es uno de los mayores compromisos de Estado que año tras año debe renovar la clase política. Nos recuerda la anécdota de cuando Benjamín Franklin, saliendo de la Convención Constitucional en Filadelfia, respondió una consulta ciudadana sobre la forma de gobierno que adoptaría Estados Unidos: “una República, si es que pueden mantenerla”.

¿Y todo para qué? Para consolidarnos como un país serio y acelerar el paso en la senda de los que decidieron serlo. Chile viene al caso, defensor de la responsabilidad fiscal como uno de sus mayores activos (exposición de motivos de la LFR chilena), que no por casualidad será el primer país sudamericano en alcanzar un PIB per cápita medido a paridad de poder de compra (PPP) de US$30.000 en el 2022 (FMI).

Es cierto que Chile, como nosotros y la región, continúa aquejado por los problemas de la llamada “trampa de ingresos medios”, pero tiene más elementos y espacio fiscal para trabajar en soluciones frente a otros Estados irresponsables que se debaten entre ineficiencia y el fantasma del default.

En conclusión, tengamos en mente que como señala en su considerando el decreto reglamentario de nuestra LRF (Dto. 1.559/14): “uno de los principales beneficios de contar con reglas fiscales permanentes, es generar un entorno de confianza a los mercados y a los agentes económicos, asegurando que la evolución de las cuentas públicas tenga un trayecto predecible, independientemente del gobierno que ocupe el poder”. Este solo beneficio es un tributo a la institucionalidad que debemos preservar en el tiempo.